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李思經(jīng)等:日本鄉(xiāng)村振興政策體系演變與借鑒
來源：未知 日期：2019-01-15 點擊：次
摘要：為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn), 日本發(fā)布了一系列法律法規(guī), 并成立了專門的鄉(xiāng)村振興實施機構(gòu)。本文通過系統(tǒng)梳理日本鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律體系和機構(gòu)設(shè)置, 分析日本各發(fā)展階段的不同目標、措施和效果, 在此基礎(chǔ)上提出中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議:成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組, 統(tǒng)一部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;因地制宜, 針對不同鄉(xiāng)村特點制定適宜的振興政策;避免大規(guī)模重復(fù)建設(shè), 保持鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌;生態(tài)優(yōu)先, 大力發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)。
當(dāng)前, 中國處于工業(yè)化中后期、信息化快速發(fā)展期、城鎮(zhèn)化中期、全面建成小康社會決勝期以及全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新時期[1,2], 但中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題突出。2016年, 城市居民人均收入和消費分別是農(nóng)村居民的2.72和2.28倍, 非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全員勞動生產(chǎn)率為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的4.09倍[3], 鄉(xiāng)村發(fā)展是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 并將其列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的7大戰(zhàn)略之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是今后解決“三農(nóng)”問題、全面激活農(nóng)村發(fā)展新活力的重大行動[4]。日本與中國同屬東亞小農(nóng)國家, 人多地少、勞動力資源豐富, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況較為接近, 并且在20世紀60—70年代同樣面臨諸如農(nóng)村經(jīng)濟增速放緩、城鄉(xiāng)收入差距拉大、大量勞動力外移導(dǎo)致的耕地閑置及地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題, 學(xué)習(xí)和借鑒日本經(jīng)驗可為推動中國特色的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有益參考。
1、日本鄉(xiāng)村振興支持政策體系
根據(jù)日本鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各個階段實施目標的不同, 其大致可以分為3個階段。
第一個階段 (第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至20世紀70年代中期) :以擴大土地規(guī)模經(jīng)營、合并村鎮(zhèn)、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為施政主線。圍繞這個目標, 日本制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)。1952年出臺《農(nóng)地法》, 確立農(nóng)戶對耕地的所有權(quán)。1962年再次修訂《農(nóng)地法》, 允許農(nóng)地出租和買賣, 擴大了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模, 激發(fā)了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。1947年出臺《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》, 確立農(nóng)業(yè)協(xié)同組合 (簡稱農(nóng)協(xié)) 制度。在農(nóng)協(xié)的組織下, 農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品得以集中有計劃地銷售, 大大提高了農(nóng)戶的議價能力, 避免了過多的中間商對農(nóng)戶生產(chǎn)利潤的擠壓, 這對提高日本農(nóng)民的收入起到?jīng)Q定性作用。日本政府除通過已有城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村富余勞動力外, 還推行就地城鎮(zhèn)化, 于1953和1956年分別出臺了《町村合并促進法》和《建設(shè)促進法》, 采用合并現(xiàn)有村鎮(zhèn)、集中進行經(jīng)濟建設(shè)的方法提升城鎮(zhèn)化水平, 縮小城鄉(xiāng)差距。1961年日本制定了《農(nóng)業(yè)基本法》, 這是日本有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的基本法律, 目標是縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距, 增加農(nóng)民收入, 使農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動者的收入均衡。1953和1965年分別出臺的《離島振興法》和《山村振興法》等法律加大了對落后山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度, 縮小了區(qū)域差距, 促進了均衡發(fā)展 (圖1) 。這一階段的政策取得了良好的效果。到1975年, 日本的城鄉(xiāng)收入差距從1950年的1.19倍縮小到0.95倍, 日本農(nóng)民收入甚至超過了城鎮(zhèn)居民。城市的數(shù)量從1950年的254個增加到644個[5], 城鎮(zhèn)化水平從1950年的37.5%提高到1975年的71.9%。
第二個階段 (20世紀70年代中后期至90年代末) :在繼續(xù)鼓勵和擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的同時, 隨著國民生活水平的提高、閑暇時間的增加, 日本開始注重大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游, 促進鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)和城鄉(xiāng)交流。20世紀70年代末, 日本政府發(fā)起造村運動, 并陸續(xù)頒布了《綜合保養(yǎng)地區(qū)整備法》 (1987) 、《市民農(nóng)園整備促進法》 (1990) 、《關(guān)于為搞活特定農(nóng)村、山村的農(nóng)林業(yè)、促進健全相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的法律》 (1993) 、《農(nóng)山漁村余暇法》 (1994) 、《農(nóng)山漁村宿型休閑活動促進法》 (1995) 、《關(guān)于促進建設(shè)優(yōu)良田園住宅的法律》 (1998) 等法律, 旨在通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村旅游等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式促進城市和農(nóng)村的交流, 提升國民福利, 促進農(nóng)家樂健康發(fā)展以及周邊地區(qū)的振興 (圖2) 。然而由于大規(guī)模開發(fā)休閑度假旅游設(shè)施, 一度帶來了重復(fù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞、投資過熱等突出問題。
第三個階段 (進入21世紀后) :圍繞出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值降低、農(nóng)業(yè)勞動力減少、人口老齡化問題突出、棄耕面積擴大和糧食自給率降低等問題, 2000年以后日本的農(nóng)業(yè)政策主要以保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全、提高農(nóng)村地區(qū)活力為主要施政方向。1999年, 日本制定《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》, 政策重心從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村三者并重上來。針對農(nóng)業(yè)勞動力短缺問題, 日本分別于2000和2003年對《農(nóng)地法》進行第4次和第5次修訂, 并陸續(xù)出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》 (2005) 、《農(nóng)工商合作促進法》 (2008) 等, 旨在逐步放寬公司法人進入農(nóng)業(yè)的限制, 培育有效率的、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體。2010年, 為了實現(xiàn)提高糧食自給率、充分利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源以及留住各類型農(nóng)業(yè)人才的目標, 日本又制定了《六次產(chǎn)業(yè)化、地產(chǎn)地消法》, 引進戶別所得補償制度、推動農(nóng)山漁村六次產(chǎn)業(yè)化等政策措施。此外, 日本開始注重環(huán)保型農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展, 20世紀90年代末期出臺了一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的法律, 如《家畜排泄物法》 (1999) 、《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》 (1999) 、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》 (1999) 以及《肥料管理法》 (1999) 等, 旨在從生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè), 保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。針對日本國內(nèi)日益關(guān)注的食品安全問題, 日本陸續(xù)出臺《有機JAS標準》 (2000) 、《有機農(nóng)業(yè)促進法》 (2006) 等法律, 大力推動有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展 (圖3) 。
圖3 日本鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)法律發(fā)展歷程 (第三階段)
2、日本鄉(xiāng)村治理機構(gòu)設(shè)置
為了加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興計劃的支持力度, 日本在2001年的機構(gòu)改革中將主管農(nóng)田水利的構(gòu)造改善局改組為農(nóng)村振興局, 下設(shè)總務(wù)課、農(nóng)村政策部、整備部3個機構(gòu) (圖4) [6]。其主要工作任務(wù)是有效利用廢棄耕地、保持農(nóng)業(yè)多功能性、培育多種經(jīng)營主體、促進城鄉(xiāng)交流以及保護農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境等。
2.1 農(nóng)村政策部
下設(shè)農(nóng)村計劃課、地域振興課、都市農(nóng)村交流課及農(nóng)村環(huán)境課。農(nóng)村計劃課主要負責(zé)農(nóng)業(yè)振興地區(qū)制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制度等設(shè)計, 以及農(nóng)業(yè)振興區(qū)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)地用地規(guī)劃、種植業(yè)、漁業(yè)以及山區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃的編制和指導(dǎo), 從事國家土地調(diào)查等相關(guān)業(yè)務(wù)。地域振興課包括日本型直接支付室和中山間地域室, 主要職責(zé)是防止農(nóng)地荒廢和促進農(nóng)地再利用, 制定和執(zhí)行中山間地區(qū)等的直接支付制度。都市農(nóng)村交流課負責(zé)促進城市和農(nóng)山漁村的共生和交流, 推廣來往城市和農(nóng)山漁村的新生活方式, 使城市和農(nóng)山漁村各自居住的人們分享彼此地域的魅力, 促進“人、產(chǎn)品、信息”的來往。農(nóng)村環(huán)境課包括農(nóng)村環(huán)境對策室和鳥獸對策室, 其中環(huán)境對策室負責(zé)開展世界農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)與日本農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)的申請和認定工作, 維持農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性;鳥獸對策室負責(zé)防止鳥獸對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的危害。
2.2 整備部
下設(shè)設(shè)計課、土地改良企劃課、水資源課、土地資源課、地域整備課和防災(zāi)課。設(shè)計課負責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和農(nóng)村生活環(huán)境的整頓。水資源課負責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施的維護和管理。土地資源課下設(shè)培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基礎(chǔ)工作促進室和農(nóng)業(yè)多功能補貼促進室, 其中培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基礎(chǔ)工作促進室主要負責(zé)溝通協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和實施農(nóng)業(yè)和山區(qū)漁業(yè)振興項目;農(nóng)業(yè)多功能補貼促進室通過多功能支付補助金, 支持區(qū)域聯(lián)合活動, 以維護和展示農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的多方面功能。地域整備課主要負責(zé)農(nóng)業(yè)道路開發(fā)項目、農(nóng)村發(fā)展綜合開發(fā)項目以及農(nóng)村居民點排水工程規(guī)劃等區(qū)域經(jīng)濟效益測算。
圖4 日本鄉(xiāng)村治理機構(gòu)設(shè)置
3、結(jié)論和政策建議
日本在鄉(xiāng)村治理和建設(shè)中面臨許多與中國相似的問題, 如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)差距較大、農(nóng)業(yè)勞動力不足、耕地荒廢等, 其經(jīng)過60年的努力, 通過改革土地制度、擴大經(jīng)營規(guī)模、促進城鄉(xiāng)交流、持續(xù)改善鄉(xiāng)村治理體制等途徑, 使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高, 城鄉(xiāng)收入差距逐漸消除。但是, 城鎮(zhèn)化進程中的耕地面積下降、農(nóng)村勞動力匱乏以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象尚未得到根本改善。近年來, 日本致力于通過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、吸引年輕勞動力以及保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等措施來活化鄉(xiāng)村。汲取日本的經(jīng)驗和教訓(xùn), 本文對中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出如下政策建議。
3.1 成立專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組, 統(tǒng)一部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
日本成立了專門的鄉(xiāng)村振興局, 全面統(tǒng)籌振興制度設(shè)計和實施、廢棄耕地利用、農(nóng)業(yè)多功能性維持和開發(fā)、多種經(jīng)營主體培育、城鄉(xiāng)融合以及資源環(huán)境保護等與鄉(xiāng)村振興有關(guān)事項, 保障了各項舉措的全面落實。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面覆蓋農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民, 涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、人才培育、生態(tài)保護、文化建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)等多個方面, 且各事項相互聯(lián)系和促進, 彼此影響和制約, 是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此, 中國需要從中央層面成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組, 在系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)、民生、人才、生態(tài)和文化彼此聯(lián)系的基礎(chǔ)上, 開展頂層政策設(shè)計, 在法律法規(guī)制定、制度建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、干部配備、要素供給、資金投入等方面全方位謀劃, 確保各事項統(tǒng)籌均衡全面推進。
3.2 因地制宜, 針對不同鄉(xiāng)村特點制定適宜的振興政策
日本在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中特別注重因地制宜, 如針對一些村落人口稀少的情況制定了《過疏地域振興特別措施法》, 對人口稀少的農(nóng)村地區(qū)進行綜合建設(shè), 包括培育特色產(chǎn)業(yè), 改善道路、交通、衛(wèi)生、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施條件, 改善居民住房條件等。對于在國土、水源、自然環(huán)境保護方面具有重要意義的邊遠山村, 日本于1965年制定了《山村振興法》, 將這些村設(shè)為“振興村”, 作為國家重點扶持的對象, 給予山區(qū)補助, 主要建設(shè)的內(nèi)容為開發(fā)土地、森林、水利等未利用資源, 防止和消除水害、風(fēng)雪、森林火災(zāi)的危害等。日本還針對離島地區(qū)、農(nóng)振地區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)重疊的地區(qū)、綜合保養(yǎng)地區(qū)、市民農(nóng)園等分別出臺了《離島振興法》《聚落地域整備法》《綜合保養(yǎng)地區(qū)整備法》以及《市民農(nóng)園整備促進法》等。中國有300多萬個村莊, 自然環(huán)境與社會經(jīng)濟條件各異, 開展鄉(xiāng)村振興行動, 應(yīng)該在對各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、開發(fā)程度、民俗文化、資源稟賦等狀況詳細分析的基礎(chǔ)上, 根據(jù)區(qū)域位置、資源稟賦和開發(fā)程度等劃分不同的振興區(qū)域類型, 制定有針對性的振興方案。
3.3 避免大規(guī)模重復(fù)建設(shè), 保持鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌
20世紀80年代末, 日本為了發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游, 頒布了《綜合保養(yǎng)地區(qū)整備法》等一系列法律, 出臺一系列財政金融優(yōu)惠措施, 鼓勵地方政府建設(shè)休閑度假療養(yǎng)設(shè)施。由于休閑娛樂設(shè)施過剩且地區(qū)偏遠, 這個計劃不僅沒有達到振興鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的效果, 還帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境問題, 并助長了投機行為, 導(dǎo)致地方政府高額的債務(wù)危機。目前, 中國在鄉(xiāng)村治理過程中, 不少地方也出現(xiàn)類似的盲目建設(shè)休閑娛樂設(shè)施、照搬城市建設(shè)模式以及破壞生態(tài)環(huán)境等問題。針對此現(xiàn)象, 建議在鄉(xiāng)村振興過程中嚴格規(guī)范資金的使用渠道, 科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)劃建設(shè)項目。在建設(shè)過程中注重保持鄉(xiāng)村的原有特色, 多使用鄉(xiāng)土材料, 多搞具有地方特色的建設(shè), 真正將農(nóng)村建設(shè)成為與城市相輔相成的地區(qū), 以展現(xiàn)農(nóng)村特有的風(fēng)貌和鄉(xiāng)土氣息。
3.4 生態(tài)優(yōu)先, 大力發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)
日本非常注重針對可持續(xù)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村環(huán)境保護的立法工作。1999年7月日本頒布實施了新的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》, 成為指導(dǎo)日本振興農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的母法。之后又制定實施了《家畜排泄物法》 (1999) 、《肥料管理法》 (1999) 和《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》 (1999) 、《有機農(nóng)業(yè)促進法》 (2006) 等, 作為配套。在中國, 環(huán)境污染對糧食安全、人體健康造成嚴重威脅, 制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此, 建立農(nóng)業(yè)資源有效保護、高效利用的政策和技術(shù)支撐體系, 優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展布局, 開展農(nóng)業(yè)環(huán)境污染調(diào)查和生態(tài)修復(fù)工作, 發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè), 改變資源開發(fā)強度過大、利用方式粗放的狀況是當(dāng)務(wù)之急。
